Europa u Hrvatskoj

Republika Hrvatska (RH) u prvoj će polovici 2020. „predsjedati Europskom Unijom (EU)“, i to nakon samo šest i pol godina članstva u europskoj integraciji 28 država i 514 milijuna građana, drugoj od integracija po redu nastanka. Što točno znači „predsjedanje Unijom“ ne kazuje ni preciznija naznaka, tj. predsjedanje Vijećem Unije. Često se naime javlja konfuzija s drugim dvama vijećima: s Europskim vijećem čelnika država i vlada EU, ali nažalost i s Vijećem Europe, koje je prva europska, ali politička integracija, osnovana 1949, koja okuplja 47 država s 833 milijuna stanovnika.

Hrvatska će tijekom prvog polugodišta 2020. predsjedati Vijećem ministara EU. To pretpostavlja veliku odgovornost, ali i mogućnosti / Zgradu NSK – sjedište hrvatskog predsjedanja Unijom – Snimio Patrik MačekPIXSELL

Treba dakle biti još precizniji pa kazati da će Hrvatska, premda najmlađa članica EU, tijekom prvog polugodišta 2020. predsjedati Vijećem ministara EU, koje predstavlja vlade država članica i funkcionira u deset različitih sastava, ovisno o materiji o kojoj odlučuje. Predsjedanje Vijećem mijenja se svakih šest mjeseci i RH tu odgovornu ulogu neće imati ponovo uskoro. Hrvatska se dakle vlada, ali i dio hrvatske državne uprave, trebaju prilagoditi toj, za njih potpuno novoj ulozi, koja se sastoji u planiranju i vođenju ne samo Vijeća ministara nego i brojnih pripremnih tijela, od „stalnih predstavnika vlada država članica“, zvanih COREPER, do brojnih specijaliziranih odbora i radnih skupina.

Valja ovdje podsjetiti na uloge osnovnih institucija EU: Vijeće ministara predstavlja vlade država članica (DČ), Europski parlament građane DČ, a Europsko vijeće šefove država i vlada, tj. vrhovnih izvršnih vlasti DČ. Europska komisija je pak administracija EU i „čuvarica ugovora“, na kojima se temelji EU. I još nešto: Vijećem ministara predsjedaju vlade DČ kao institucije, dok drugim kolektivnim tijelima EU presjedaju pojedinci. Većinu njih izabire Europsko vijeće, koje se sastaje samo četiri puta godišnje, da bi odlučivalo o temeljnim političkim smjernicama i politikama EU.

No vratimo se temi i podsjetimo da su se nadležnosti i rad Vijeća ministara u 45 godina njegova postojanja znatno ujednačili, politički i programski, metodološki i postupovno, i to kako ugovorima o EU i o funkcioniranju Unije, tako i praksom. Danas se dakle i Hrvatska nalazi pred već dobrano uhodanim, premda složenim i odgovornim zadacima. Koji su to zadaci i kako ih Vijeće obavlja?

Politički i programski okvir

U odgovoru na pitanje „što radi Vijeće“ valja najprije podsjetiti da, od triju osnovnih institucija EU, Komisija je ta koja još ima monopol predlaganja pravnih norma EU, dok je Vijeće ministara EU, zajedno s Parlamentom EU, postalo stvarnim zakonotvorcem i gospodarom proračuna EU. Međutim, Vijeće ne donosi samo pravne akte Unije – koji tvore acquis communautaire – „pravnu stečevinu“ EU, koja obvezuju DČ, građane i pravne osobe, nego još i dokumente političke naravi, poput zaključaka, rezolucija i izjava, koji ne proizvode pravne učinke.

Četiri su osnovne ovlasti Vijeća. Prva je razmatrati prijedloge pravnih norma i godišnjeg proračuna, koje predlaže Komisija, a donosi Vijeće zajedno s Parlamentom. Druga je usklađivati politike DČ na područjima ekonomske i proračunske politike, obrazovanja, kulture, mladeži i sporta te politike zapošljavanja. Treća je definirati vanjsku politiku i politiku zajedničke sigurnosti, a četvrta je ovlašćivati Komisiju da priprema međunarodne ugovore i, na osnovi njezinih prijedloga, sklapati ih na područjima isključive nadležnosti EU, ali i ovlasti podijeljenih s DČ.

Zadaća predsjedanja Vijećem sastoji se od planiranja rada Vijeća te od konkretnog predsjedanja deset sastava Vijeća, osim onog za vanjske poslove – komu predsjeda visoki predstavnik Unije zadužen za vanjske poslove i politiku sigurnosti. Evo tih sastava: poljodjelstvo i ribarstvo; tržišno natjecanje; pravda i unutarnji poslovi; zaposlenost i socijalna politika; zdravstvo i potrošači; transport, telekomunikacije i energija; opći poslovi; vanjski poslovi; ekonomski i financijski poslovi i na koncu obrazovanje, mladež i kultura.

Predsjedanje Vijećem uključuje i predsjedanje pripremnim, stalnim odborima, među kojima i Odborom stalnih predstavnika DČ (COREPER), kao i specijaliziranim odborima i radnim skupinama, kojih je više od 150. Osim toga, DČ koja predsjeda Vijećem predstavlja ga i u odnosima s drugim institucijama EU, posebice s Parlamentom i s Komisijom. Zato je jedna od prvih briga DČ koja predsjeda da se kroz trijalog Komisije, Vijeća i Parlamenta postigne dogovor o zakonima i godišnjem proračunu EU, kao i o političkim aktima koje Vijeće i Parlament donose zajednički. Osim toga, Vijeće u radu mora blisko surađivati i s Europskim vijećem šefova država i vlada DČ, kao i s visokim predstavnikom EU za vanjske poslove i sigurnosnu politiku, koji je statusno još i potpredsjednik Komisije.

Potreba za kontinuitetom funkcioniranja EU zahtijeva suradnju DČ koje predsjedaju Vijećem. Zbog toga je od Lisabonskog ugovora (2009) uveden sustav suradnje triju DČ, one koja je završila predsjedanje, one koja predsjeda u tekućem i one koja će predsjedati u sljedećem polugodištu. Ta trojka određuje zajednički program Vijeća za razdoblje od osamnaest mjeseci. U okviru takva programa predsjedavajuća DČ priprema program za svojih šest mjeseci. Aktualnu trojku čine Finska, Hrvatska i Njemačka. Finska je 17. srpnja, na zasjedanju Europskog parlamenta, najavila da kani poraditi na „održivoj Europi“ i na četiri prioriteta: na jačanju zajedničkih vrednota i vladavine prava; na povećanju konkurentnosti i socijalne uključivosti EU; na jačanju položaja EU kao globalnog predvodnika na području klime; i na sveobuhvatnoj zaštiti sigurnosti građana.

Hrvatska je pak 30. listopada najavila prioritete svog predsjedanja pod sloganom „Snažna Europa u svijetu punom izazova“, i to sa četiri sastavnice: „Europa koja razvija, povezuje, štiti i koja je utjecajna“, kao i nekoliko konkretnijih ciljeva: „jačanje prostora sigurnosti i pravde, sastanak sa zemljama iz susjedstva u svibnju 2020. te zaštita okoliša i borba protiv klimatskih promjena“. Dodala je tomu i „prilagodbu tržišta rada poslovima budućnosti kroz obrazovanje i inovacije, približavanje Unije građanima, a posebice mladima te zaštita poretka i temeljnih vrijednosti“.

Sadašnja trojka, osim toga, ima važnu i tešku zadaću: postići suglasnost Komisije, Parlamenta i navlastito Europskog vijeća o višegodišnjem financijskom okviru, za razdoblje 2021–27. Riječ je o planu proračuna za postojeće politike EU, kao i za nove potrebe, koji predlaže Komisija, a usvaja Europsko vijeće, i to jednoglasno. Takav plan za sadašnje financijsko razdoblje (2014–20) predviđa iznos od 969 milijardi eura za nove obveze, odnosno 908,4 milijarde za plaćanja odobrenih projekata, koja se često protežu na više godina. Taj iznos čini tek 1,22% nacionalnog bruto-dohotka 28 DČ. Za usporedbu, valja podsjetiti da DČ u prosjeku ubiru putem nacionalnih poreza više od 40% bruto-dohotka, s tim da socijalnije DČ, kao što su sjeverne europske zemlje i Francuska, ubiru i više od toga, a bivše „socijalističke“ DČ mnogo manje.

Za razdoblje 2021–27. Komisija predlaže 1.279 milijardi eura za ugovaranja, odnosno 1.246 milijardi za plaćanja, što znači smanjenje na 1,11% očekivanoga nacionalnog bruto-dohotka EU-27. Od toga smanjenja trpjet će najvjerojatnije poljoprivredna i ribarska politiku, ali i politika ekonomske i socijalne kohezije, koje obje živo zanimaju mnoge DČ, kao i Hrvatsku. Te dvije politike dosad su sudjelovale u proračunu EU s 38% i 32%, ukupno 70%, a u idućem financijskom razdoblju, kako se najavljuje, bit će znatno niže.

Smanjenja tog plana utjecat će i na nove politike, među kojima na digitalnu tranziciju, kibernetičku sigurnost, robotiku i umjetnu inteligenciju te energetsku politiku i djelovanje na području klime. Međutim, trebat će osigurati nova sredstva za sigurnost i obranu EU, ali i za migracijsku politiku i zaštitu vanjskih granica Unije te za reformu europskog azila.

Način rada i donošenja odluka

Nota bene, proračun EU-28 za 2019. godinu iznosi 165,8 milijuna eura za nova ugovaranja, odnosno 148,2 milijarde za dospjela plaćanja, a od toga samo 6% za javnu upravu EU. Podsjetimo ovdje na slabo poznat podatak o zaposlenicima EU: njih je 32.000 u službama Komisije i njezinih glavnih uprava, 7.500 u Parlamentu i 3.500 u Glavnom tajništvu Vijeća i Europskog vijeća, dakle ukupno 43.000 osoba iz svih DČ. Za usporedbu, po dostupnim podacima, u hrvatskim ministarstvima zaposleno je 42.700 osoba, a u drugim javnim službama (agencije, lokalne samouprave…) 185.100, dakle ukupno oko 228.000 osoba. Zašto tolika razlika, zapitat će tkogod. Jednostavno zato što se EU bavi malim dijelom javnih politika i, po procjenama iz raznih DČ, pravo EU utječe na njihove zakone u deset do trideset posto slučajeva. Tomu je tako jer su DČ Uniji povjerile isključivu nadležnost samo na šest područja, a podijeljenu na trinaest područja, dok Unija ima potporne ovlasti na još sedam područja. Evo područja isključive nadležnosti EU: carinska unija, tržišno natjecanje, očuvanje bioloških resursa mora, zajednička monetarna politika (euro), trgovinska politika i neki međunarodni ugovori. Na trinaest područja podijeljene nadležnosti EU ima prednost pred DČ, ali ako EU na tim područjima ništa ne odluči, DČ su slobodne same uredovati. Ipak i u prvoj i na drugoj kategoriji nadležnosti predstavnici DČ su ti koji odlučuju, bilo u institucijama EU, bilo kod-sebe-doma.

U zaključku ovog dijela valja reći da će u poslu predsjedanja Unijom Hrvatska imati priliku utjecati na politike i odluke EU, kao i na njezino pozitivno pravo, ali to neće moći činiti na sebičan način „obrane hrvatskih nacionalnih interesa“, nego kao pošten i neutralan posrednik, koji se brine i zauzima za pravo i interese čitave zajednice – EU.

Vijeće ministara EU zasjeda u Bruxellesu ili u Luxembourgu, a povremeno i u DČ koje predsjedaju Vijećem. Tako će to biti i tijekom hrvatskog predsjedanja, kad će se pojedina zasjedanja Vijeća održavati i u Zagrebu, u Sveučilišnoj knjižnici. Važno je naglasiti da Vijeće nema „stalnih članova“, pošto kod svakog zasjedanja sudjeluju ministri DČ nadležni za temu o kojoj se odlučuje, a kako EU ima 28 DČ, a Vijeće odlučuje u deset sastava, to znači da u radu Vijeća sudjeluje do 280 ministara ili državnih tajnika.

U svom, vrlo zahtjevnom, radu Predsjedništvo Vijeća ima na usluzi vrlo iskusno i stručno Glavno tajništvo i posebice njegovu Pravnu službu, kojima je sjedište u Luxembourgu. To Tajništvo, koje je ujedno i tajništvo Europskog vijeća šefova država i vlada, savjetuje Predsjedništvo i pomaže mu u primjeni zajedničkog programa triju DČ Vijeća. Ono osigurava i koordinaciju s drugim institucijama EU, kao i logistički dio rada Predsjedništva i njegovih odbora i radnih skupina.

Osim toga Glavno tajništvo predsjeda dijelom rada pripremnih tijela te bdije nad kvalitetom pravnih propisa, koje Vijeće donosi zajedno s Parlamentom. Ipak, nemali teret ostaje na DČ koja predsjeda, kao i na njezinim ministrima i službenicima, koji moraju imati potrebno „tematsko“ znanje, kao i ono materijalnog prava EU.

Na sastancima Vijeća sudjeluju ministri ili državni tajnici DČ, jer samo oni imaju pravo preuzeti obveze u ime vlade svojih DČ. Na sastanke Vijeća pozivaju se i europski povjerenici, članovi Komisije, odgovorni za područje o kojemu se odlučuje. Sastancima Vijeća predsjeda tematski ministar DČ koja predsjeda. Iznimka su jedino Vijeće za vanjske poslove, sastancima kojeg predsjeda visoki predstavnik Unije za vanjske poslove i politiku sigurnosti, kao i Vijeće za opće poslove, koje često vode predsjednici vlada DČ, ili od njih delegirani ministri.

EU svoje pravne norme donosi na prijedlog Komisije, suodlučivanjem Vijeća i Parlamenta. Prijedlog prolazi najprije tehnički ispit specijaliziranog pripremnog odbora, a zatim kroz stručnu i političku ocjenu Odbora stalnih predstavnika DČ (COREPER). Ako se u ove dvije faze ostvari suglasnost, prijedlog Komisije dolazi na političku procjenu i odluku „tematskog“ sastava Vijeća. Međutim, dva mjeseca prije odluke Vijeća prijedlog Komisije šalje se parlamentima DČ na mišljenje da li on poštuje načelo supsidijarnosti.

Vijeće svoje odluke donosi ili običnom ili kvalificiranom većinom, tj. glasovima 55% DČ koje predstavljaju najmanje 65% pučanstva EU, što je najčešći način odlučivanja, ili pak jednoglasno. Vijeće može glasati samo ako je prisutna većina njegovih članova. 

Pored pravnih akata i proračuna, kao i međunarodnih ugovora, Vijeće donosi i dokumente koji nemaju pravnih učinaka, već izražavaju politička stajališta ili obveze na područjima djelovanja EU, ili pak ocjenjuju neki međunarodni događaj.

U zaključku potrebno je naglasiti da je odgovornost DČ koja predsjeda Vijećem vrlo velika, a teret obveza golem. Međutim, i mogućnost utjecaja DČ predsjedateljice Vijećem na pravnu stečevinu Unije i na njezine politike, a na korist svih DČ, također je – velika. Hrvatska će se okušati i pokazati u toj ulazi za manje od mjesec dana… i njezina javnost postat će svjesnija da je ulaskom u EU Hrvatska prenijela neke ovlasti na EU, ali da je i ona, kao i druge DČ, zadržala uzde u svojim rukama djelujući i predsjedajući – Vijećem ministara EU.